Correttivo al Codice degli Appalti: Novità, Opportunità e Criticità per un mercato più Trasparente ed Efficiente

Premessa
Il Decreto Legislativo n. 209 del 31 dicembre 2024 introduce modifiche rilevanti al Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. n. 36/2023), pubblicato in Gazzetta Ufficiale nella stessa data. Questo correttivo nasce con l’obiettivo di semplificare e razionalizzare le norme sugli appalti pubblici, rispondendo alle criticità emerse nella fase iniziale di applicazione del Codice e integrando le indicazioni provenienti dalla Commissione Europea.

Secondo l’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), il decreto rappresenta un passo avanti nella semplificazione e trasparenza del sistema degli appalti pubblici. Tra gli aspetti più apprezzati vi sono le modifiche relative alla revisione automatica dei prezzi e alle tutele lavoristiche, considerate cruciali per garantire il buon funzionamento del mercato pubblico.
Tuttavia, il Consiglio di Stato ha espresso alcune perplessità in merito al correttivo, sottolineando le seguenti criticità:

• Rispetto della legge delega: alcune disposizioni potrebbero eccedere i limiti fissati dalla legge delega, in particolare in relazione all’ampliamento della revisione dei prezzi e all’introduzione di misure straordinarie.

• Autonomia delle stazioni appaltanti: il correttivo conferisce una maggiore discrezionalità, che rischia di generare applicazioni non uniformi sul territorio nazionale.

• Impatto economico: l’ampliamento delle anticipazioni contrattuali e l’obbligatorietà delle revisioni di prezzo potrebbero comportare un aumento dei costi per le amministrazioni pubbliche, senza adeguati strumenti di controllo.

Principali Novità del Correttivo.            

1. Equo compenso

 Il correttivo estende l’applicazione dell’equo compenso ai contratti pubblici, garantendo che i compensi dei professionisti siano proporzionati alla complessità dell’incarico e al valore del contratto. Questa misura punta a tutelare la qualità delle prestazioni professionali, contrastando pratiche di ribasso eccessivo.

2. Tutele lavoristiche

Le nuove disposizioni rafforzano i diritti dei lavoratori impiegati nei contratti pubblici:

• Le stazioni appaltanti devono applicare i Contratti Collettivi Nazionali di Lavoro (CCNL) riconosciuti, verificando che anche gli operatori economici rispettino tali contratti.

• Durante l’esecuzione del contratto, vengono introdotti controlli stringenti per garantire il rispetto delle norme sul lavoro.

• L’allegato I.01 fornisce criteri dettagliati per identificare i CCNL applicabili e prevenire il dumping contrattuale.

3. Digitalizzazione

La digitalizzazione del sistema degli appalti viene ulteriormente incentivata attraverso:

• Il rafforzamento del Fascicolo Virtuale dell’Operatore Economico (FVOE) per agevolare la gestione dei dati relativi agli operatori economici.

• L’uso obbligatorio di piattaforme digitali certificate per tutte le fasi delle procedure di gara e gestione contrattuale.

4. Qualificazione delle stazioni appaltanti

La qualificazione obbligatoria delle stazioni appaltanti viene estesa alla fase esecutiva dei contratti. Tra i requisiti previsti:

•  Capacità tecnica e organizzativa per monitorare l’esecuzione del contratto.

•  Formazione continua del personale sugli aspetti giuridici, tecnici e amministrativi.

• Utilizzo di strumenti digitali per garantire la trasparenza e il controllo sulle attività contrattuali.

Questa misura mira a ridurre il rischio di inefficienze e a favorire il ricorso alle centrali di committenza per le amministrazioni meno strutturate.

5. Revisione dei prezzi

La revisione dei prezzi rappresenta una misura cruciale per garantire l’equilibrio economico dei contratti pubblici in un contesto di instabilità dei mercati. Il correttivo introduce le seguenti novità:

• Obbligatorietà della clausola di revisione: Viene resa obbligatoria per tutti i contratti pubblici, compresi quelli sottosoglia, e deve essere sempre prevista nei documenti di gara.

• Parametri oggettivi: La revisione si basa su indici ufficiali di variazione dei prezzi (come ISTAT), che consentono di adeguare i compensi in relazione alle fluttuazioni dei costi delle materie prime e dei servizi.

• Misure straordinarie: Per variazioni eccezionali dei prezzi (ad esempio, aumenti superiori al 10%), le stazioni appaltanti possono attivare meccanismi straordinari, compresi aumenti di spesa e rimodulazioni del contratto, previa verifica della loro necessità e proporzionalità.

• Tempestività nell’applicazione: È previsto l’obbligo per le stazioni appaltanti di aggiornare periodicamente gli importi contrattuali, evitando che gli operatori economici debbano attendere tempi eccessivi per ottenere il riconoscimento degli adeguamenti.

Un’impresa che si aggiudica un appalto per realizzare un’opera, ma subisce un improvviso aumento del 15% nel costo dell’acciaio, potrà richiedere l’applicazione della revisione dei prezzi per mantenere l’equilibrio economico. Tuttavia, in mancanza di strumenti di controllo efficaci, si corre il rischio che alcune imprese possano sovrastimare l’impatto economico, con un conseguente aumento dei costi per le amministrazioni.

Questa misura è indispensabile per proteggere sia gli operatori economici che l’interesse pubblico, ma richiede un monitoraggio attento da parte delle autorità competenti.

6. Disciplina dei consorzi

Il correttivo interviene sulla disciplina dei consorzi, introducendo regole più stringenti per aumentare la trasparenza e garantire una concorrenza leale:

• Indicazione preventiva delle imprese consorziate: I consorzi devono specificare già in fase di offerta quali imprese consorziate eseguiranno i lavori. Questo obbligo evita modifiche arbitrarie nella fase esecutiva e garantisce maggiore trasparenza nella gestione del contratto.

• Riduzione del rischio di elusione: La norma mira a impedire che i consorzi utilizzino il proprio

status per aggirare i requisiti di qualificazione o per affidare l’esecuzione a imprese meno qualificate.

• Tutela delle PMI: La maggiore trasparenza consente alle micro, piccole e medie imprese di partecipare alle gare pubbliche senza essere penalizzate da comportamenti opachi o favoritismi nei consorzi.

Un consorzio che si aggiudica un appalto per la manutenzione stradale, ma non dichiara l’impresa consorziata esecutrice durante la gara, potrebbe decidere successivamente di affidare l’intero progetto a un’impresa non adeguatamente qualificata. Con le nuove regole, ciò non sarà più possibile: la mancata indicazione preventiva comporterà l’esclusione dalla gara o la decadenza del contratto.

Questa misura è particolarmente rilevante per evitare concentrazioni di potere economico nei grandi consorzi e promuovere un mercato più equo.

7. Anticipazione contrattuale

L’anticipazione contrattuale viene ampliata per agevolare la liquidità delle imprese:

• Contratti pluriennali: solo per forniture di beni e servizi (novità introdotta dal correttivo) l’anticipazione è suddivisa in rate annuali, con verifiche periodiche per garantire l’utilizzo corretto delle risorse.

• Percentuale anticipabile: viene aumentata fino al 30% dell’importo contrattuale.

• Controlli rigorosi: le stazioni appaltanti devono verificare che i fondi anticipati siano destinati esclusivamente all’esecuzione del contratto. A tal riguardo nel D.Lgs. n. 36/2023, modificato dal D.Lgs. n. 209/2024 sono d’interesse:

Articolo 35, comma 18 del D.Lgs. n. 36/2023

• Stabilisce che le stazioni appaltanti devono prevedere nei documenti di gara l’anticipazione contrattuale fino al 30% dell’importo contrattuale e che l’erogazione è subordinata alla costituzione di una garanzia fideiussoria a tutela della somma anticipata.

• La norma impone controlli puntuali sull’utilizzo dell’anticipo, specificando che i fondi devono essere destinati esclusivamente alle attività oggetto del contratto.

Articolo 103 del D.Lgs. n. 36/2023

• Prevede che la garanzia fideiussoria per l’anticipazione sia escutibile in caso di inadempimento dell’esecutore. Questa misura garantisce la possibilità di recuperare le somme erogate in caso di mancata esecuzione delle attività finanziate.

Articolo 113-bis del D.Lgs. n. 36/2023

• Regola il monitoraggio delle fasi esecutive del contratto e introduce la necessità di verifiche specifiche sull’utilizzo di  risorse  finanziarie  anticipate, stabilendo  che  le  stazioni  appaltanti

possono sospendere ulteriori pagamenti in caso di utilizzo non conforme.

Linee guida ANAC sui controlli in fase esecutiva

• Le linee guida ANAC, in corso di aggiornamento per recepire il correttivo, prevedono verifiche obbligatorie da parte del RUP (Responsabile Unico del Procedimento) sull’utilizzo dell’anticipazione, con particolare riferimento:

• Alla coerenza delle spese con gli obiettivi contrattuali.

• Alla verifica periodica dell’avanzamento lavori o delle prestazioni.

8. Pagamenti nella fase esecutiva

Le regole sui pagamenti diventano più stringenti per tutelare gli operatori economici:
• I pagamenti devono essere effettuati entro 30 giorni dalla presentazione delle fatture.
• I ritardi comportano l’applicazione automatica di interessi di mora.

• Sono previste sanzioni amministrative per le amministrazioni che non rispettano i termini di pagamento.
Nonostante il correttivo introduca misure rilevanti per migliorare l’efficienza e la trasparenza, alcune disposizioni sollevano interrogativi significativi:

Eccessiva discrezionalità delle stazioni appaltanti

Le nuove regole, pur mirando a semplificare i procedimenti, conferiscono ampi margini di autonomia alle stazioni appaltanti, rischiando di generare applicazioni non uniformi. Ad esempio:

• Revisione dei prezzi: L’obbligatorietà delle clausole di revisione, basate su indici ISTAT, è una misura positiva. Tuttavia, la possibilità per le stazioni appaltanti di definire “misure straordinarie” senza una normativa uniforme potrebbe portare a discrepanze significative tra enti diversi. Una stazione appaltante potrebbe adottare misure più favorevoli ai fornitori, mentre un’altra potrebbe limitarsi agli standard minimi, creando incertezza per gli operatori economici.

• Qualificazione delle stazioni appaltanti: Nonostante l’introduzione di criteri più stringenti per la qualificazione, l’effettiva applicazione di questi standard dipenderà dalla capacità organizzativa delle singole amministrazioni. Ad esempio, enti locali di piccole dimensioni o con risorse limitate potrebbero non riuscire a implementare efficacemente i requisiti di digitalizzazione o formazione del personale.

Impatto economico: aumento della spesa pubblica.

Le modifiche relative all’anticipazione contrattuale e alla revisione dei prezzi, pur necessarie per affrontare l’instabilità economica, rischiano di generare costi significativi per le amministrazioni pubbliche. Come ad esempio:

• Anticipazione contrattuale: Portare l’anticipazione fino al 30% dell’importo contrattuale e applicarla anche ai contratti pluriennali è una misura utile per supportare la liquidità delle imprese. Tuttavia, in assenza di controlli rigorosi sull’uso di questi fondi, potrebbero verificarsi abusi. Un’impresa potrebbe utilizzare l’anticipo per altre attività o per far fronte a difficoltà finanziarie pregresse, anziché per il progetto specifico. Ciò comporterebbe un rischio elevato per le stazioni appaltanti, che potrebbero trovarsi a dover gestire inadempienze o ritardi.

• Revisione dei prezzi: Se non correttamente monitorata, l’applicazione delle clausole di revisione in un contesto di elevata inflazione potrebbe aumentare significativamente i costi dei contratti pubblici. Ad esempio, in settori come quello delle costruzioni o dei servizi tecnologici, caratterizzati da forte variabilità dei prezzi, una revisione automatica basata su indici potrebbe portare a costi superiori rispetto a quelli previsti inizialmente, con un impatto diretto sui bilanci delle amministrazioni.

Queste situazioni evidenziano la necessità di accompagnare le nuove misure con strumenti di monitoraggio e controllo adeguati, per evitare che l’autonomia concessa si traduca in inefficienza o disparità di trattamento tra le diverse stazioni appaltanti.